Hans von Sponeck
Ex Subsecretario General de la ONU & Coordinador Humanitario para Irak
En febrero de 1945 se celebró en Yalta (Crimea) una reunión decisiva para el futuro orden mundial tras el final de la Segunda Guerra Mundial. Iósif Stalin, Franklin Roosevelt y Winston Churchill, un comunista del Este y dos capitalistas del Oeste, se reunieron para asegurarse mutuamente y ante el mundo que dirigirían conjuntamente una institución que sustituyera a su predecesora, la fracasada Sociedad de Naciones. A pesar de que ambas partes diferían en lo fundamental, tanto ideológica como políticamente, eran plenamente conscientes de que se necesitaban mutuamente para mantener el reinado del poder en la organización que estaba a punto de crearse. Cuatro meses más tarde, el 26 de junio de 1945, 50 gobiernos se reunieron en San Francisco para firmar la Carta de las Naciones Unidas.
La opinión pública internacional tardó muchos años en darse cuenta de que los gobiernos de Estados Unidos y el Reino Unido habían empezado ya en 1941 a elaborar, a menudo en secreto, una estrategia para configurar las futuras Naciones Unidas como una institución centrada en Occidente. El resultado fue que la ONU política (el Consejo de Seguridad y la Asamblea General) se ubicaría en Nueva York, la ONU judicial (el Tribunal Internacional de Justicia) en La Haya, y los organismos comerciales y financieros de la ONU, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, en Washington. Los organismos especializados, fondos y programas de la ONU (como el PNUD, UNICEF, la FAO, el PMA, la UNESCO, la OMS y otros), sin excepción, tendrían su sede en Norteamérica o Europa occidental. Solamente en los últimos tiempos unas pocas entidades de la ONU se han establecido fuera del hemisferio occidental, por ejemplo el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en Nairobi y la Universidad de las Naciones Unidas en Tokio.
Sin duda, esta realidad ha influido en la politización del trabajo del sistema de la ONU, especialmente en los ámbitos de la política, las finanzas y la economía. No cabe duda de que, hasta principios del siglo XXI, la ONU, incluido su sistema operativo, estaba determinada en gran medida por los intereses occidentales. No obstante, la evolución de la dinámica geopolítica y un orden mundial cada vez más diversificado han provocado una tendencia a la desoccidentalización. Los países del Sur, a los que hasta hace poco el mundo industrializado llamaba despectivamente el „tercer mundo“, se han vuelto mucho más seguros de sí mismos e independientes en su toma de decisiones nacionales. Su reciente historial de voto en la Asamblea General de la ONU es un buen indicador a este respecto, por ejemplo en lo que respecta a la guerra de Ucrania. A pesar de que, en general, condenaron la herramienta de la guerra y, más concretamente, la invasión de Rusia en Ucrania en una resolución de la AG, no apoyaron las sanciones contra Rusia en otra resolución de la AG.
En los países no occidentales se percibe una nueva norma de decisión política. Existe una conciencia en todos los continentes de que el mundo del siglo XXI no es el mundo de 1945, año en que se creó la ONU. En consecuencia, es cada vez mayor el número de gobiernos y organizaciones de la sociedad civil que reconocen la necesidad de una nueva arquitectura internacional de seguridad y desarrollo y la urgencia contextual de liberar a las Naciones Unidas de sus cadenas estructurales para que se convierta en una institución capaz de proteger la paz y la seguridad universales y de aportar el progreso socio-económico que se prometió al final de la Segunda Guerra Mundial. El mundo sigue esperando.
Sólo un número reducido de países se ha mantenido firme en su alineación casi preprogramada con los intereses de la política exterior occidental, especialmente de Estados Unidos. Una mirada más atenta a los debates en la AG y a la correspondiente emisión de votos revela una imagen profunda pero no del todo sorprendente: en cuestiones importantes de interés internacional como el desarme y el establecimiento de zonas libres de armas nucleares, la descolonización, el desarrollo sostenible, el cambio climático, los derechos humanos universales, un comercio internacional más equitativo, muchos Estados miembros occidentales de la ONU votarían en contra de tales resoluciones impidiendo así el desarrollo de un orden mundial más seguro y justo. Estados Unidos se situó a la cabeza del rechazo. Estados Unidos, a veces por sí solo, a veces con el apoyo de un puñado de pequeñas naciones del Pacífico, como Micronesia, Palau y Nauru, más los países de la UE/OTAN, Canadá e Israel, votaba sistemáticamente en contra. En la actualidad, Estados Unidos es el único país que aún no ha adoptado la Convención sobre los Derechos del Niño (CRC) y el único país occidental que aún no ha ratificado la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW).
Los países no occidentales son cada vez más firmes en su rechazo a esta dominación occidental. La Ronda de Doha de negociaciones comerciales es el ejemplo más destacado. En 2001, la Organización Mundial del Comercio (WTO) inició estas conversaciones entre países en desarrollo y desarrollados. Se pretendía crear unas condiciones equitativas para el comercio mundial en relación, entre otras cosas, con la agricultura, los derechos de propiedad intelectual y el acceso a los mercados no agrícolas. Principalmente debido al rechazo de EE.UU. y la UE a reducir las subvenciones agrícolas, estas conversaciones han fracasado. Los países en desarrollo siguen sin aceptar lo que consideran prácticas comerciales injustas.
No obstante, a pesar de que la corrupción ha tenido un impacto tan grave en las relaciones entre los países desarrollados y los países en vías de desarrollo, los países en vías de desarrollo siguen siendo los más afectados. A pesar de que ha afectado tan gravemente a las vidas de los ciudadanos normales de todo el mundo, la ONU se ha mostrado en gran medida impotente a la hora de contener esta maldad.
El panorama multilateral general que se presenta aquí es el de la creciente independencia política del mundo no occidental; el insuficiente progreso socioeconómico de los países de renta baja; y la falta de voluntad política de los países acomodados a la hora de traducir sus promesas en acciones. En 1970, por ejemplo, la ONU aprobó la propuesta de la Organización para el Desarrollo Económico (OCDE) de destinar el 0,7% del PIB de los países industrializados a financiar la ayuda internacional al desarrollo. En 2023, sólo cuatro de los 32 países del CAD de la OCDE (Luxemburgo, Suecia, Dinamarca y Alemania) habían cumplido este objetivo. La media de todos los países se situó en un escaso 0,37% (2022), lo que supone un total de 217.700 millones de dólares o alrededor del 35% de los fondos disponibles para defensa. Estados Unidos quedó en la parte baja de la escala con un 0,23%. Por el contrario, la OTAN ha establecido un punto de referencia anual del 2% del PIB que sus miembros deben gastar en defensa nacional. En el año 2023, once de los 30 países miembros de la OTAN han cumplido este objetivo. El presupuesto mundial de defensa para ese año se estimó en US$2,3 billones, de los cuales Estados Unidos, con un presupuesto de defensa de US$816.700 millones, fue con mucho el mayor contribuyente.
En resumen, los países económicamente desarrollados están mucho más dispuestos a aportar fondos para su seguridad militar que a contribuir con sus recursos financieros a los países que intentan alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible para garantizar la seguridad humana.
Existen oportunidades para una auténtica cooperación y trabajo en equipo en la lucha contra megacrisis como el calentamiento global, la pobreza, la migración humana, la militarización y la impunidad por la violación del derecho internacional, pero se ignoran, a pesar de que estas crisis afectan a los 193 países miembros de la ONU. La polarización y las alianzas de confrontación como la Organización de Cooperación de Shanghai (SCO) y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) han creado profundas fisuras entre países y continentes.
Por consiguiente, no es de extrañar que los países no occidentales ya no quieran aceptar el unilateralismo occidental y el excepcionalismo estadounidense y muestren cada vez más desconfianza en las intenciones y promesas de las cinco potencias permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU que, a su vez, contribuyen de manera tan decisiva al ambiente de confrontación que reina en la Asamblea General de la ONU.
De forma más particular, la ONU política, especialmente los cinco países miembros permanentes del Consejo de Seguridad, ha fracasado sistemáticamente a la hora de prevenir o resolver las crisis entre países. De hecho, países como la Federación Rusa, Estados Unidos y el Reino Unido han mostrado en repetidas ocasiones un grave desprecio por la ley de la Carta de la ONU, de forma más dramática en Afganistán, Irak, Libia, Yugoslavia y Ucrania. Con razón, la opinión pública ha empezado a preguntarse si el persistente fracaso de los P5 a la hora de actuar como un equipo multilateral de ideas afines debería llevar a retirarles el derecho de liderazgo que la Asamblea General de la ONU les ha conferido de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. Su mandato asigna al Consejo de Seguridad „la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales“, „actuar en su nombre“ y hacerlo de conformidad con „los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas“ (Artículos 1 y 2).
El brillo de esperanza de una paz más permanente ya se había desvanecido tras la firma en 1990 de la Carta de París, o Carta de la Libertad, como a veces se la denomina, por todos los países de Europa oriental y occidental, la URSS, Estados Unidos y Canadá. La Guerra Fría ha continuado, sólo que se ha vuelto más fría y conflictiva. Las autoridades de Estados Unidos han violado continuamente incluso el acuerdo de 1947 entre las Naciones Unidas y Estados Unidos, que debía garantizar que el Gobierno estadounidense velaría por que la ONU fuera un centro en el que los diplomáticos y visitantes que acudieran a Nueva York por ‘asuntos de la ONU‘ pudieran reunirse sin impedimentos (véase el Acuerdo entre la ONU y Estados Unidos de 29 de junio de 1947, Artículo IV, Sección 11) para debatir cuestiones multilaterales. Las misiones permanentes ante la ONU en Nueva York de países con los que Estados Unidos no tiene relaciones o las tiene relaciones escasas, a menudo tienen que esperar largos periodos de tiempo antes de recibir visados diplomáticos para que su personal se incorpore a sus respectivas misiones, o las autoridades estadounidenses les comunican que determinadas personas no recibirán autorización alguna. No es infrecuente que se denieguen visados a ciudadanos no gubernamentales de determinados países que han sido invitados por la ONU a acudir a Nueva York para asistir a importantes reuniones de la ONU o, lo que es peor, que se les autorice la visita, pero sólo una vez finalizado el acto. Por citar sólo un ejemplo, los ciudadanos iraquíes que querían asistir a las reuniones de la ONU, UNICEF, FNUAP o PNUD, durante los años de sanciones, fueron a menudo humillados de esta manera.
La sede de la ONU en Nueva York se ha convertido cada vez más en un centro de turbulencias y enfrentamientos geopolíticos sin tregua, en lugar de ser un centro donde el mundo se reúne para debatir problemas globales, y donde el compromiso y la convergencia determinan el resultado de la diplomacia internacional.
Ningún tratado ni ninguna ley son intocables. Los que redactaron la Carta de las Naciones Unidas así lo entendieron. Por esta razón incluyeron una disposición en la Carta para celebrar una conferencia general a más tardar en 1955 (!) para determinar si sería necesario modificar la Carta de las Naciones Unidas de 1945 (véase el artículo 109 de la Carta). A día de hoy, o 69 años después, la Asamblea General de la ONU aún no ha cumplido esta obligación.
El Secretario General de la ONU, Guterres, consciente de que la presión mundial ha ido en aumento para que se lleve a cabo dicha revisión, propuso el año pasado a la AG de la ONU debatir las reformas de la ONU en una sesión especial de la reunión de la AG de este año en Nueva York. Los Estados miembros de la ONU han aceptado esta propuesta y han decidido convocar del 22 al 23 de septiembre la „Cumbre del Futuro“ con el objetivo declarado de identificar „soluciones multilaterales para un mañana mejor Los Gobiernos de Namibia y Alemania, en calidad de facilitadores, están llevando a cabo los preparativos para tan importante (y tardía) iniciativa de la ONU.
A pesar de que aún no se sabe cuál será el orden del día definitivo de la reunión de este otoño, está claro que esos dos días de septiembre serán el comienzo de lo que sin duda será un largo y arduo camino de reformas, no en los próximos meses, sino en los años venideros.
La lista de temas de reforma innegociables tendrá que incluir, en primer lugar, el Consejo de Seguridad. Hasta 1965, el CS tenía once miembros, cinco permanentes (P5) y seis elegidos (E10). En aquel momento, se decidió aumentar el Consejo de Seguridad a quince miembros añadiendo cuatro países electos más. El número total de miembros del CS no ha cambiado desde entonces. Si bien el tamaño del CS debe considerarse con cuidado para asegurarse de que el número de miembros no interfiere en la eficacia de la toma de decisiones. Al mismo tiempo, también está claro que el tamaño del CS tiene que ser una cuestión a tener en cuenta, ya que la AG de la ONU ha pasado de 117 países en 1965 a 193 en 2024. Todavía más relevante es la cuestión de la composición del P5 y la justificada exigencia de una adaptación geográfica. Sin lugar a dudas, éste será el desafío más polémico para algunos de los actuales miembros del Consejo, ya que la composición ha permanecido invariable desde la creación de la ONU hace 79 años. Actualmente, tres de los países del P5, Francia, Reino Unido y Estados Unidos, son países occidentales. África y América Latina no están representadas en absoluto, y Asia, con más del 50% de la población mundial, sólo tiene a China como miembro permanente.
Otras reformas del CS que deben considerarse incluyen el uso del veto. A lo largo de los años, su uso por intereses puramente nacionales ha impedido a menudo al Consejo tomar medidas eficaces para prevenir conflictos o encontrar soluciones pacíficas. Los ejemplos más recientes de uso indebido del veto por parte de Estados Unidos y Rusia en las guerras de Ucrania y Palestina. Otra cuestión relacionada con la reforma del CS tiene que ver con el hecho de que éste nunca ha adoptado un reglamento interno formal, como sí ha hecho la AG. El CS, a diferencia de la AG, ha insistido en trabajar con normas de procedimiento provisionales que los países del P5 consideran más útiles para satisfacer sus intereses nacionales individuales que los globales. El bloqueo imperante en el Consejo de Seguridad para llegar a un acuerdo sobre cuestiones críticas para la paz y la seguridad internacionales hace necesario considerar reformas que otorguen a la AG más autoridad para tomar decisiones y capacidad para anular al Consejo de Seguridad cuando éste sea incapaz de llegar a una conclusión conjunta. En la actualidad, la AG tiene una autoridad muy limitada para hacerlo en virtud de la denominada resolución Unidos por la Paz (GA RES 377 de 1950). Es necesario ampliar esta resolución en el contexto de las reformas de la ONU.
Durante los últimos años se han realizado importantes avances en la integración de las medidas adoptadas por el CS, la AG y el Secretario General en relación con las iniciativas ejecutivas políticas, de mantenimiento de la paz y de seguridad humana. Es necesario llevar a cabo reformas que amplíen e institucionalicen estas dimensiones multisectoriales para que los funcionarios de los distintos departamentos de la ONU puedan trabajar juntos.
Existe una valiosa cooperación entre la ONU y la sociedad civil. En 2022, el Consejo Económico y Social de la ONU (ECOSOC) reconoció como entidades consultivas a 6494 ONG internacionales, regionales y nacionales, con derecho a participar en las consultas de la ONU. El proceso de reforma debe considerar cómo ampliar esta cooperación con las Naciones Unidas para incluir una cooperación similar con el Consejo de Seguridad, la Asamblea General y, posiblemente, también con la Corte Internacional de Justicia (ICJ) para permitir que la sociedad civil se convierta en un socio integrado del sistema de las Naciones Unidas. Sin duda, esta ampliación de las funciones de los agentes no estatales encontrará la oposición de muchos gobiernos, que temen lo que consideran una intromisión indebida en ’sus‘ asuntos.
El catálogo de reformas de la ONU no sólo es largo, sino también muy polémico. El ambiente multilateral en la sede de la ONU en Nueva York, como se ha señalado, es tormentoso en estos momentos de confrontación y reajuste geopolítico mundial. El ‚bloque occidental‘, con una población inferior al 10% de la población mundial, debe reconocer que en el siglo XXI el occidentocentrismo multilateral no puede tener futuro. Por consiguiente, tiene que estar preparado para unirse a la comunidad de naciones, no como dominador, sino como miembro del equipo de orden mundial de la ONU.
Queda por ver si el debate sobre la reforma de la ONU incluirá también la consideración de trasladar la sede de la ONU de Nueva York a otro lugar donde el ambiente general para el multilateralismo sea quizá menos despectivo. Esta cuestión no es nueva. Ya se ha planteado en otras ocasiones. El debate sobre la ubicación de la ONU podría girar en torno a tres opciones: opción i: si Occidente asegura de forma convincente que está dispuesto a aceptar los principios democráticos del multilateralismo y a convertirse en un miembro fiable del equipo de la ONU, a corto plazo, aunque es poco probable, la ONU podría seguir teniendo su sede en Nueva York. Opción ii: La sede de la ONU se traslada a Ginebra o Viena, dos lugares donde ya existe la infraestructura institucional básica de la ONU. Esto, por supuesto, significaría que la sede de la ONU seguiría situada en el hemisferio occidental. Opción iii: La ONU encuentra una nueva sede en otro lugar. Existen lugares en todo el mundo donde viven más de 8.000 millones de personas con esperanzas de un mañana mejor y con la esperanza de una organización internacional con una mentalidad pacífica, fiable, con potencias, grandes y pequeñas, que trabajan juntas, donde se respeta el derecho internacional, donde prevalece la rendición de cuentas y no la impunidad, y donde existen la dignidad humana para todos y el respeto por la naturaleza.
Sí, son palabras, palabras significativas, pero poco más que palabras: un sueño despierto y una pesadilla. ¿Dónde encontrar ese lugar con la tierra adecuada para las semillas de ese mañana mejor? Una respuesta teórica: Hay lugares, por ejemplo, las capitales de Bután (Thimphu), Costa Rica (San José), Botsuana (Gaborone), Omán (Muscat) – todos estos países pacíficos miembros de la ONU pero lamentablemente no aptos para recibir a una organización que representa los intereses de 193 estados miembros. Sin embargo, tenemos a Singapur, una ciudad estable y en expansión de 5,9 millones de habitantes, un tercio de la ciudad de Nueva York, con sus 20,1 millones de habitantes, y miembro veterano de la ONU desde 1965. Singapur podría mejorarse en materia de derechos humanos y en política de cambio climático, pero tiene un índice de criminalidad de los más bajos del mundo y, según Transparencia Internacional (TI), después de Dinamarca, Finlandia, Nueva Zelanda y Noruega, Singapur es el quinto país con menor índice de corrupción.
¿Qué les parece?
