A. Reis Monteiro
Université de Lisbonne
En 2021, l’UNESCO a publié le Rapport Repenser nos futurs ensemble – Un nouveau contrat social pour l’éducation, élaboré par une Commission Internationale sur les Futurs de l’Éducation, présidée par Sahle-Work Zewde, Présidente de la République Fédérale Démocratique d’Éthiopie. Je l’ai ici considéré décevant, si comparé à deux autres grands Rapports publiés par l’UNESCO : Apprendre à être (Rapport Faure, 1972) et L’éducation : un trésor est caché dedans (Rapport Delors, 1996). Il manque de l’inspiration et vision philosophique, pédagogique et politique qui en pourrait faire un jalon dans l’histoire de l’UNESCO.
J’estime aussi que la révision, en 2023, de la Recommandation sur l’éducation pour la compréhension, la coopération et la paix internationales et l’éducation relative aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales (UNESCO, 1974) a été une opportunité manquée. Commençons par rappeler un peu de son histoire.
Recommandation de 1974
La question de l’adoption d’un instrument normatif par l’UNESCO portant sur sa mission concernant la paix et la sécurité internationales a été soulevée déjà lors de la deuxième session de sa Conférence Générale, en 1947, au Mexique.
Après la quatrième session de la Conférence Générale, en 1949, à Paris, le Secrétariat de l’UNESCO, en donnant suite à des Résolutions de la Conférence, a formé un Comité d’Experts (dont l’un des membres était Jean Piaget, alors Directeur Général Adjoint par intérim pour l’éducation) qui a préparé un projet de “Recommandation concernant l’orientation des programmes scolaires vers la paix et la sécurité internationales”, comprenant un Préambule, “Principes d’Orientation” et “Mesures d’Application”. Soumis à l’appréciation des États Membres, seulement 14 États ont envoyé des commentaires, mais aucun n’était pas négatif. Pourtant la sixième session de la Conférence Générale (1951) a ignoré un rapport qui lui fut envoyé par le Directeur Général (dont les causes ne sont pas claires) et le projet est resté sans suite durant toute la décennie de 1950.
L’idée d’une action normative internationale dans ce domaine a refait surface en 1960 avec deux Résolutions adoptées par l’Assemblée Générale des Nations Unies et la Conférence Générale de l’UNESCO. Les Nations Unies invitaient l’UNESCO à considérer la possibilité de préparer un projet de déclaration internationale. La Conférence Générale de l’UNESCO ayant invité le Directeur Général à étudier la question, le Secrétariat Général a mis en marche une consultation sur la matière. Les réponses se divisaient suivant la logique des blocs de la Guerre Froide : les pays de l’est étaient favorables, la plupart des pays occidentaux s’opposaient.
En 1966, une Résolution adoptée par la 14e session de la Conférence Générale de l’UNESCO a finalement commencé à frayer décisivement le chemin vers une action normative, qui a gagné un élan définitif en 1968 avec la Résolution XX sur “L’éducation de la jeunesse dans 2 le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales”, approuvée par la première Conférence Internationale sur les Droits de l’Homme (Téhéran), et la Recommandation Nº 64 concernant “L’éducation pour la compréhension internationale en tant que partie intégrante des études et de la vie scolaires”, adoptée par Conférence Internationale de l’Instruction Publique (Bureau International de l’Éducation).
La 15e session de la Conférence Générale (1968) a adopté une Résolution incluant une étude préliminaire concernant la possibilité d’adoption d’un instrument international. La conclusion de l’étude du Secrétariat ayant été favorable, la Conférence Générale a approuvé, lors de sa 16e session (1970), une Résolution qui en prévoyait l’adoption. La question a été inclue dans l’Agenda de la 17e session de la Conférence Générale (1972), où trois pays (Belgique, Pays-Bas et République Fédérale d’Allemagne) ont proposé un amendement pour que les mots “droits de l’homme et libertés fondamentales” fussent ajoutés à “éducation pour la compréhension internationale, la coopération et la paix”. La Commission du Programme de la Conférence Générale a approuvé l’amendement.
La Recommandation sur l’éducation pour la compréhension, la coopération et la paix internationales et l’éducation relative aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales a été adoptée par la 18e Session de la Conférence Générale de l’UNESCO, réunie à Paris du 17 octobre au 23 novembre 1974.
En 1985, la Conférence Générale de l’UNESCO a établi un “Comité consultatif sur les mesures visant à promouvoir l’application intégrale et générale” de la Recommandation (23 C/13.3) qui, quand il a été dissout, s’appelait “Comité Consultatif pour l’éducation à la paix, aux droits de l’homme, à la démocratie, à la compréhension internationale et à la tolérance”. Selon le Rapport Final de sa 5e session, en 2000 (3.) :
Le Comité a abordé la question sur la conception holistique de l’éducation pour la culture de la paix dans le sens le plus large. L’éducation globale couvre l’éducation aux droits de l’homme, à la paix, à la compréhension internationale, à la tolérance et à la non-violence ; elle couvre aussi tous les aspects de l’éducation portant sur les principes de la démocratie et de l’éducation multi et interculturelle. […] Le Comité a examiné les différentes approches qui prévalent en la matière (telles que l’éducation “globale”, l’éducation pour la paix, l’éducation relative aux droits de l’homme et à la démocratie, l’éducation civique, l’éducation à vocation internationale/interculturelle, l’éducation pour la tolérance ou la non-violence, etc.) et le lien existant entre cette éducation et une conception intégrée du développement. […]
C’était une vision élargie de l’éducation aux droits de l’homme qui se retrouve, encore plus étendue, dans les “Principes directeurs pour l’établissement des rapports des États Membres” relatifs à l’application de la Recommandation de 1974, adoptés par le Conseil Exécutif de l’UNESCO en 2016 (199 EX/14 Partie III, Annexe) :
3. La Recommandation de 1974 s’applique à tous les niveaux de l’éducation formelle, non formelle et informelle, du préscolaire à l’enseignement supérieur, à l’éducation des adultes et à l’apprentissage tout au long de la vie. Elle concerne des domaines tels que l’éducation civique et éthique, l’éducation pour la compréhension, la solidarité et la coopération internationales et/ou des sujets connexes, tels que l’éducation pour la paix, l’éducation aux droits de l’homme ou d’autres domaines d’étude qui mettent l’accent sur l’enseignement et l’apprentissage des principes ci-dessus ou qui y font référence. Au fil du temps, ces domaines ont évolué pour inclure d’autres thèmes liés notamment à l’éducation en vue du développement durable, au changement climatique, à la citoyenneté mondiale ou encore à la prévention de l’extrémisme violent, qui sont également étroitement liés aux principes initiaux de la Recommandation de 1974.
3 Par conséquent, la conception de l’éducation aux droits de l’homme a évolué et son contenu s’est ramifié et diversifié. Cependant, un bilan publié par l’UNESCO en 1985 affirmait : «L’impression générale qui se dégage des réponses fournies [par les États] est qu’en dépit des nombreuses recommandations, résolutions et engagements divers, les droits de l’homme restent le parent pauvre du monde de l’éducation » (par. 15). Près de quarante ans plus tard, le panorama n’a pas significativement changé.
Révision : Recommandation ou Convention ?
La Recommandation de 1974 était parfois dite ‘visionnaire’, et elle l’était à certains égards. Néanmoins, après un demi-siècle, le monde a changé et l’espèce humaine est confrontée à de nouveaux risques et défis. Est-ce que sa révision aurait pu être une occasion pour la remplacer par une Convention, afin d’en renforcer l’effectivité ?
En 1949, le Comité d’Experts susmentionné a proposé, à l’unanimité, l’adoption d’une convention, mais le Secrétariat a préféré une recommandation. En 1978, la 20e session de la Conférence Générale de l’UNESCO a demandé au Directeur Général de préparer une étude sur la désirabilité d’une convention concernant l’éducation aux droits de l’homme. En 1980, la 21e session de la Conférence Générale a adopté une Résolution intitulée “Opportunité d’adopter une convention sur l’éducation et l’enseignement en matière de droits de l’homme” (3/02), où elle faisait « siennes les conclusions du Directeur Général quant à l’inopportunité d’élaborer à ce stade, sous l’égide de UNESCO, une convention sur l’éducation et l’enseignement en matière de droits de l’homme ». En 1987, l’une des Recommandations du “Congrès International sur l’enseignement, l’information et la documentation en matière de droits de l’homme”, qui a eu lieu à Malte, était « que le Directeur général de l’UNESCO actualise l’étude sur l’opportunité de préparer une convention sur l’éducation et l’enseignement dans le domaine des droits de l’homme » (1.4). L’année suivante, le Comité Consultatif de la Recommandation de 1974, ayant examiné, lors de sa deuxième session, des propositions visant à améliorer la Recommandation, dont l’une était de la remplacer par une Convention :
15. … s’est prononcé à la majorité pour le maintien de la Recommandation de 1974, qui dans l’ensemble était considérée comme toujours d’actualité et faisait l’objet d’un consensus. On a été d’avis qu’un instrument n’ayant pas le caractère contraignant d’une convention convenait davantage au thème de la Recommandation. Un membre a toutefois souligné que l’enjeu étant la survie de l’humanité, un instrument ayant force obligatoire s’imposait [italique ajouté].
En 1989, dans le Plan à Moyen Terme pour 1990-1995, la Conférence Générale a autorisé le Directeur Général « à étudier l’opportunité de remplacer cette Recommandation par une convention qui refléterait le nouveau contexte de l’éducation à vocation internationale et aurait un caractère plus contraignant »
n 1990, le Comité Consultatif susmentionné a examiné, dans sa troisième session, la question de l’actualisation de la Recommandation de 1974. Selon le rapport de la session:
10. En ce qui concerne la décision de la Conférence Générale d’étudier l’opportunité de remplacer la Recommandation de 1974 par une convention qui refléterait le nouveau contexte de l’éducation à vocation internationale et aurait un caractère plus contraignant, le Comité a réaffirmé sa préférence, déjà exprimée dans le passé, pour le maintien de la Recommandation de 1974 qui est encore d’actualité, bénéficie d’un large consensus des États Membres et reflète mieux la nature de leurs obligations dans le domaine de l’éducation à vocation internationale
11. Tout en soulignant qu’un document plus contraignant dans ce domaine n’était pas nécessaire, le Comité a été d’avis que la Recommandation devrait être révisée jusqu’à un certain point pour tenir 4 compte du fait que le monde avait considérablement changé ces dernières années. Cette révision, a-t- il estimé, devrait viser à rendre le contenu, la structure et en particulier le langage de la Recommandation beaucoup plus concis et plus simples. Les relations entre la Recommandation et d’autres documents normatifs internationaux adoptés récemment par l’Organisation des Nations Unies, en particulier la Convention relative aux droits de l’enfant, devraient être pris en compte dans la Recommandation révisée. Toutefois, le Comité a recommandé que la décision concernant la révision de la Recommandation de 1974 soit examinée par la Conférence Internationale de l’Éducation prévue en 1994.
La Conférence Internationale de l’Éducation de 1994, dans la Résolution qu’elle a approuvée, a reconnu la nécessité de l’actualisation de la Recommandation, mais a conclu qu’elle «demeure un instrument qui continuera à inspirer la mise en œuvre d’une éducation à la paix, aux droits de l’homme et à la démocratie » ; et que la Déclaration et le Projet de Cadre d’Action intégré approuvés par la Conférence « pourraient constituer la forme la plus pertinente et la plus appropriée d’actualisation des objectifs, stratégies et lignes d’action dans ce domaine de l’éducation ».
L’“Étude préliminaire sur les aspects techniques et juridiques liés à l’opportunité de réviser la Recommandation de 1974 sur l’éducation pour la compréhension, la coopération et la paix internationales et l’éducation relative aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales”, préparée par la Directrice Générale de l’UNESCO (Document 211 EX/38), en 2021, n’a pas envisagé l’opportunité de remplacer la Recommandation par une Convention. Il n’empêche que, dans la mesure où les principes et dispositions de la Recommandation reflètent des obligations contractées par les États dans des instruments juridiques internationaux conventionnels, ils sont contraignants. Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels, qui surveille l’application du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Nations Unies, 1966), dans son Observation Générale 13 (E/C.12/1999/10, 8 décembre 1999) sur le droit à l’éducation (Article 13), a même inclus dans l’« obligation fondamentale minimum» des États « veiller à ce que l’éducation dispensée soit conforme aux objectifs exposés au paragraphe 1 de l’Article 13 », qui incluent le renforcement du « respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales », aussi bien que d’autres valeurs de la Communauté Internationale.
Restant une Recommandation, de quelle révision aurait-elle besoin?
Une opportunité manquée
Rappelons qu’en 1990 le Comité Consultatif établi par l’UNESCO en 1985 estimait qu’une révision de la Recommandation « devrait viser à rendre le contenu, la structure et en particulier le langage de la Recommandation beaucoup plus concis et plus simples».
En effet, la révision de la Recommandation de 1974 se devrait de commencer par sa longue dénomination, qui reflétait un compromis diplomatique : alors, le Bloc de l’Est donnait la priorité à la paix, pendant que le monde occidental mettait l’accent sur les droits de l’homme. Un titre plus court, focalisé, globalisant, en favoriserait l’élan inspirateur et impact.
Le libellé de la Recommandation était aussi très long (même si le projet initial a été réduit de 53 à 45 paragraphes). De plus, une certaine révision linguistique était nécessaire, pour le dépouiller de certaines marques du contexte historique de son élaboration, marqué notamment par la Guerre Froide.
5 Et surtout, la révision de la Recommandation devrait mettre en évidence et renforcer ses idées les plus fortes et avancées. J’en relève les suivantes:
La signification éthique des droits de l’homme
La Recommandation de 1974 commandait de « développer chez les éducateurs les motivations de leur action ultérieure : adhésion à l’éthique des droits de l’homme et à l’objectif de changer la société afin de réaliser les droits de l’homme dans les faits » (33.a).
En effet, « les principes inscrits dans la Déclaration universelle des droits de l’homme représentent une éthique commune à tous les membres de la communauté internationale », comme l’avait affirmé la Conférence Internationale sur les Droits de l’Homme réunie à Téhéran en 1968, dans sa Résolution intitulée “L’éducation de la jeunesse dans le respect des droits de l’homme et les libertés fondamentales”. Comme le rappelait le “Rapport sexennal sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la Recommandation de 1974”, en 1991, «indépendamment de leur valeur en Droit International, les droits de l’homme peuvent être considérés comme le fondement d’une éthique universelle que tous ceux qui reçoivent une éducation scolaire se doivent de connaître et de respecter », car il s’agit « des fondements éthiques de la vie humaine aux niveaux de l’individu, du groupe, de la nation, de la communauté internationale et mondiale (société-nature) » (par. 46).
L’ampleur du contenu de l’éducation aux droits de l’homme
5 Et surtout, la révision de la Recommandation devrait mettre en évidence et renforcer ses idées les plus fortes et avancées. J’en relève les suivantes : • La signification éthique des droits de l’homme La Recommandation de 1974 commandait de « développer chez les éducateurs les motivations de leur action ultérieure : adhésion à l’éthique des droits de l’homme et à l’objectif de changer la société afin de réaliser les droits de l’homme dans les faits » (33.a). En effet, « les principes inscrits dans la Déclaration universelle des droits de l’homme représentent une éthique commune à tous les membres de la communauté internationale », comme l’avait affirmé la Conférence Internationale sur les Droits de l’Homme réunie à Téhéran en 1968, dans sa Résolution intitulée “L’éducation de la jeunesse dans le respect des droits de l’homme et les libertés fondamentales”. Comme le rappelait le “Rapport sexennal sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la Recommandation de 1974”, en 1991, «indépendamment de leur valeur en Droit International, les droits de l’homme peuvent être considérés comme le fondement d’une éthique universelle que tous ceux qui reçoivent une éducation scolaire se doivent de connaître et de respecter », car il s’agit « des fondements éthiques de la vie humaine aux niveaux de l’individu, du groupe, de la nation, de la communauté internationale et mondiale (société-nature) » (par. 46). • L’ampleur du contenu de l’éducation aux droits de l’homme La Recommandation utilise les expressions “domaines éthique et civique”, “perspective mondiale”, “dimension internationale”, “éducation à vocation internationale et interculturelle”, “problèmes majeurs de l’humanité”. Elle se référait au « sentiment d’appartenir à des communautés de plus en plus larges – famille, école, communautés locale, nationale, mondiale » (24.), à «l’interdépendance mondiale croissante des peuples et des nations» (4.c), qui appelle «une dimension internationale et une perspective mondiale de l’éducation à tous les niveaux et sous toutes ses formes » (4.a), qui demandent une «connaissance critique des problèmes nationaux et internationaux » (5.), à travers de «l’analyse rationnelle des faits et facteurs pertinents » (4.a). Il y va d’une vision de l’éducation aux droits de l’homme comme éducation éthique, civique et internationale.
Le besoin de réforme globale de l’éducation inspirée de l’intégrité normative du droit à l’éducation, dont l’éducation aux droits de l’homme est un élément.
onformément à la Recommandation de 1974 : « Chaque État membre devrait formuler et appliquer une politique nationale ayant pour objet d’accroître l’efficacité de l’éducation sous toutes ses formes. » (IV.7) Comme a dit le Comité des droits de l’enfant dans sa première Observation Générale sur la Convention de 1989 (CRC/GC/2001/1):
8. La mise en œuvre effective du paragraphe 1 de l’Article 29 [de la Convention] nécessite un profond remaniement des programmes scolaires pour tenir compte des divers buts de l’éducation, et une révision systématique des manuels scolaires et des matériaux et techniques d’enseignement, ainsi que les politiques en matière scolaire. La méthode qui consiste uniquement à superposer au système existant les buts et les valeurs énoncés dans l’Article sans tenter d’apporter des changements plus profonds est clairement inappropriée. […]
L’école de base, en particulier, se doit d’offrir une éducation adressée à la pluralité des dimensions de la personnalité et de l’existence des êtres humains : physique, émotionnelle, esthétique, éthique, intellectuelle, professionnelle, familiale, civique, internationale.
De ce qui vient d’être exposé découlent certaines exigences majeures :
o L’adoption d’une Convention concernant le droit à l’éducation, pour renforcer la cohérence, l’unité, la lisibilité et l’effectivité de sa normativité, ainsi concrétisant le « projet d’instrument normatif unifiant les divers aspects du droit à l’éducation » envisagé par
l’UNESCO dans sa Stratégie à moyen terme – 2002-2007 (31 C/4, par. 63).
o La nouvelle Recommandation devrait être fortement ancrée et puisant au contenu normatif du droit à l’éducation tel qu’il résulte de l’évolution du Droit International de l’Éducation.
o Tout en étant juridiquement un texte rigoureux, la Recommandation pourrait être un instrument d’un type nouveau, raisonné, sobre, inspirateur pour la diversité des acteurs appelés à la mettre en œuvre.
u’en est-il de la Recommandation révisée en 2023?
1. Le titre de la Recommandation révisée est encore plus long. Tellement, qu’il y est suggéré de la référer comme « Recommandation sur l’éducation pour la paix, les droits de l’homme et le développement durable ».
2. Le texte de la Recommandation révisée est aussi beaucoup plus étendu : La Recommandation de 1974 avait 45 points et environ 4 800 mots, la Recommandation révisée en 2023 a 72 points et environ 11 700 mots.
3. La Recommandation révisée est un texte attrape-tout, conceptuellement et formellement brouillé et confus, donnant davantage à lire qu’à sentir et penser, mais
dont la lecture est pénible.
4. La Recommandation révisée est un instrument normativement flou, une sorte de pastiche sans la vision et le souffle inspirateurs qui sont la marque de l’UNESCO au
sein du système des Nations Unies.
5. Somme toute, la nouvelle Recommandation n’enrichit pas le Droit International de l’Éducation et surtout ne contribuera pas à l’approfondissement de la conscience de la priorité de l’éducation aux droits de l’homme comme l’Éthique de l’Humanité.
